Beleidsregels worden gemaakt door bestuursorganen

Beleidsregels zijn regels die gemaakt worden door bestuursorganen. Beleidsregels geven aan hoe een bepaalde bevoegdheid van een bestuursorgaan zal worden uitgevoerd. Beleidsregels zijn als het ware een soort richtlijnen van het bestuursorgaan ten behoeve van het scheppen van duidelijkheid naar de burger toe. In de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt de bevoegdheid van een bestuursorgaan om beleidsregels vast te stellen, als volgt omschreven: “Een bestuursorgaan kan beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid. In andere gevallen kunnen alleen beleidsregels door een bestuursorgaan worden vastgesteld, voor zover dit bij wettelijk voorschrift is bepaald”.

Definitie beleidsregel

In de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt een beleidsregel gedefinieerd als een “algemene regel niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift” omtrent de “afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan” en “welke is vastgesteld bij besluit”. Op basis van deze definitie van een beleidsregel, kan geconcludeerd worden dat deze bestaat uit de volgende drie elementen.

Beleidsregel is algemene regel en geen algemeen verbindend voorschrift

Een algemeen verbindend voorschrift is volgens de memorie van toelichting een “naar buiten werkende voor de daarbij betrokkenen bindende regel, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent” (wettelijke grondslag). Beleidsregels daarentegen berusten doorgaans niet op een wettelijke grondslag. Een beleidsregel dient namelijk beperkt te blijven tot het hanteren van een bevoegdheid waarover een bestuursorgaan al beschikt. Verder binden algemeen verbindende voorschriften de burgers, terwijl beleidsregels het bestuursorgaan binden.

Beleidsregels ter afweging belangen, vaststelling feiten of uitleg regelgeving

Het onderscheid in de toepassing van beleidsregels (afweging belangen, vaststelling van feiten of uitleg van wettelijke voorschriften) is gebaseerd op verschillen in de “ruimte” die bestuursorganen hebben met betrekking tot de besluiten die zij nemen (bestuursbevoegdheden). Zo bieden sommige bestuursbevoegdheden veel “discretionaire ruimte” aan bestuursorganen en de “ruimte” die zij dan hebben om te beslissen, kan dan gelegen zijn in de vraag of al dan niet van een bevoegdheid gebruik zal worden gemaakt (“beoordelingsruimte en beoordelingsvrijheid”) en/of van de vraag hoe inhoudelijk gebruik gemaakt zal worden gemaakt van die bevoegdheid. Indien een wettelijke regeling bijvoorbeeld zeer veel ruimte laat ten aanzien van de vraag hoe een toegekende bestuursbevoegdheid zal worden ingevuld, dan kan een bestuursorgaan over de invulling van die ruimte beleidsregels maken.

Beleidsregels worden bij besluit vastgesteld

Beleidsregels worden vastgesteld door middel van een besluit. Dat betekent, dat beleidsregels op schrift moeten worden vastgelegd en dat tot de vaststelling uitdrukkelijk moet zijn besloten. Vaste gedragslijnen die in de praktijk zijn ontwikkeld, zijn dus niet aan te merken als beleidsregels. Om te kunnen spreken van beleidsregels, zijn de vorm en de aanduiding niet bepalend. Beleidsregels kunnen zijn neergelegd in bijvoorbeeld een nota, een brief, een circulaire of in een bepaald plan.

Een beroep doen op beleidsregels

Vroeger werden beleidsregels beschouwd als interne rechtsnormen waarvan de werking beperkt was tot de interne organisatie van overheidsorganen waardoor burgers geen beroep konden doen op het beleid zoals neergelegd in beleidsregels. Op grond van jurisprudentie uit het jaar 1990 kunnen burgers thans aan beleidsregels aanspraken ontlenen. De beleidsregels dienen dan wel op een behoorlijke wijze bekend te zijn gemaakt (bijvoorbeeld in de Staatscourant of een ander publicatieblad dat vanwege de overheid algemeen verkrijgbaar is gesteld) en de beleidsregels dienen “zich naar inhoud en strekking ertoe te lenen om door betrokkenen als rechtsregels te worden toegepast”.

Beleidsregels ter motivering besluit

Volgens de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan ter motivering van een besluit slechts worden volstaan met een verwijzing naar een vaste gedragslijn, indien deze gedragslijn is neergelegd in een beleidsregel. Het bestuursorgaan kan in dat geval dus bij de motivering van afzonderlijke besluiten, een verwijzing maken naar de beleidsregels die daarbij zijn toegepast. Bij de motivering van een afzonderlijk besluit, kan dan worden volstaan met een korte en duidelijke verwijzing naar de toegepaste beleidsregel. Het kan dus veel werk schelen voor bestuursorganen als een bepaalde visie in beleidsregels wordt vastgelegd, omdat bij het nemen van veel voorkomende besluiten dan niet steeds het beleid uitgelegd hoeft te worden en willekeur wordt uitgesloten. Een vaste gedragslijn dat niet in een beleidsregel is neergelegd, kan niet gebruikt worden als een toereikende motivering van een bepaald besluit. Volgens vaste rechtspraak zal een besluit dat gebaseerd is op een vaste gedragslijn steeds volledig moeten worden gemotiveerd, indien die vaste gedragslijn niet is neergelegd in beleidsregels.

Vermelden grondslag bevoegdheid bij bekendmaking beleidsregels

De bestuursbevoegdheid waarop de beleidsregel betrekking heeft, is in het algemeen door middel van een wettelijk voorschrift gecreëerd. Het is voor betrokkenen wel van belang om te weten welk wettelijk voorschrift het betreft. Dit voorschrift dient namelijk bij de bekendmaking van beleidsregels kenbaar te worden gemaakt. Dit is niet het geval als beleidsregels betrekking hebben op bestuursbevoegdheden zonder een specifieke, wettelijke grondslag (bijvoorbeeld bij een beleidsregel met betrekking tot het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen).

Handelen volgens beleidsregels

In de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is met betrekking tot beleidsregels de belangrijke bepaling opgenomen, dat “bestuursorganen in beginsel dienen te besluiten in overeenstemming met een beleidsregel, tenzij dat voor één of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen” (ook wel de inherente afwijkingsbevoegdheid genoemd). In “normale” gevallen dient dus niet te worden afgeweken van beleidsregels. Indien in een “normaal” geval dat wel gebeurt en ook nog eens structureel, dan houdt dat juridisch gezien een wijziging in van de desbetreffende beleidsregel. Uit een oogpunt van rechtszekerheid dienen bestuursorganen dan niet te kiezen voor de weg van de “afwijking van de beleidsregel”, maar middels het via de officiële kanalen bekend maken van een wijziging van de beleidsregels. In het geval dat het om een incidentele afwijking gaat in een “normaal” geval, dan kan er sprake zijn van strijdigheid met het gelijkheidsbeginsel.

“Inherente afwijkingsbevoegdheid” beleidsregels

In bijzondere gevallen kan een afwijking van een beleidsregel wel noodzakelijk zijn. Het handelen conform de beleidsregel kan namelijk in een bijzonder geval leiden tot nadelige of voordelige gevolgen voor een of meer belanghebbenden die onevenredig zouden zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Het afwijken van de beleidsregel is dan geoorloofd en zelfs geboden. Volgens de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State kan van bijzondere omstandigheden slechts sprake zijn als het gaat om “omstandigheden die niet reeds in de beleidsregels zijn verdisconteerd (verwerkt) en waarin strikte navolging van de beleidsregel zou leiden tot een uitkomst die het betreffende bestuursorgaan niet geacht kunnen worden te hebben beoogd”. Hiermee wordt bedoeld, dat het om bijzondere gevallen moet gaan waarmee bij het vaststellen van de beleidsregels geen rekening is gehouden.

Beleidsregels hoeven niet ambtshalve door rechter te worden getoetst

De rechter hoeft niet ambtshalve (dus uit zichzelf, dus zonder dat daarover een beroepsgrond is voorgedragen) te beoordelen of een bestuursorgaan de juiste beleidsregels heeft toegepast.