Schadevergoeding alleen mogelijk bij gegrond beroep

In de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is aan de bestuursrechter de bevoegdheid toegekend om – in geval van een daartoe strekkend verzoek – tevens het bestuur tot schadevergoeding te veroordelen bij het gegrond verklaren van het beroep. Het betreft hier een procedure die is gekoppeld aan de beroepsprocedure zelf.

Het verzoek om een veroordeling van het bestuursorgaan tot het vergoeden van schade dient tijdens de beroepsprocedure worden gedaan. In beginsel maakt de beslissing over het aspect van schadevergoeding als zijnde nevenuitspraak deel uit van de hoofduitspraak, maar de rechter kan dit aspect ook afzonderlijk bezien en bij een nadere uitspraak daarover een beslissing nemen. Ook in dat geval dient het verzoek tijdens de beroepsprocedure te zijn gedaan.

In de praktijk kan de bestuursrechter meestal het verzoek om schadevergoeding niet toewijzen, omdat (de omvang van) de schade dan nog niet vaststaat. Dit hangt vaak af van de inhoud van het nieuwe besluit dat na vernietiging van het oude besluit nog dient te worden genomen. Uit jurisprudentie van de Hoge Raad volgt dat een partij ook kan kiezen voor een privaatrechtelijke rechtsgang ter zake van een schadevergoeding bij een gegrond beroep.

Discretionaire bevoegdheid bestuursrechter inzake schadevergoeding

De bestuursrechter heeft dus de bevoegdheid om een bestuursorgaan tot veroordelen tot het betalen van schadevergoeding, maar hij kan ook bepalen (in dat geval gemotiveerd) dat de partij die om schadevergoeding heeft verzocht, zich tot de civiele sector van de rechtbank dient te wenden. De bestuursrechter zal dit bijvoorbeeld doen bij samenhang met een civielrechtelijke zaak of als duidelijk is dat de gestelde schade niet uitsluitend het gevolg kan zijn van het bestreden of het primaire besluit.

Vanzelfsprekend kan de bestuursrechter ook tot de conclusie komen dat het verzoek om schadevergoeding dient te worden afgewezen. In ieder geval dient de bestuursrechter bij het gegrond verklaren van het beroep, op een verzoek tot schadevergoeding expliciet een beslissing te nemen. Indien dit niet gebeurt, dan leidt dit tot een vernietiging van de uitspraak in een hoger beroep.

Bestuursrechter kan niet ambtshalve veroordelen tot schadevergoeding

In tegenstelling tot de toekenning van de vergoeding van het griffierecht en proceskosten, kan de bestuursrechter niet ambtshalve overgaan tot de veroordeling om schadevergoeding te betalen en er dient dus sowieso een verzoek te zijn. Het verzoek kan in elke stand van het geding worden gedaan en ook nog op de zitting, maar in ieder geval voor de sluiting van het onderzoek inzake het beroep.

Indien op een later tijdstip de behoefte bestaat aan schadevergoeding, dan dient bij het betreffende bestuursorgaan een zogenaamd zelfstandig schadebesluit te worden uitgelokt of een vordering te worden ingesteld bij de civiele rechter. Voor het indienen van het verzoek tot schadevergoeding bij de rechtbank gelden geen vormvereisten, maar een onderbouwing en een specificatie van de schadeposten wordt toch wel verwacht.

Overigens kan iedere partij die in de beroepsprocedure participeert (uitgezonderd het bestuursorgaan) een verzoek om schadevergoeding indienen. Dus dit recht geldt niet alleen voor de eiser, maar ook andere belanghebbenden kunnen een schadevergoeding vorderen als zij in het geding zijn toegelaten. Een toegekende schadevergoeding komt voor rekening van de rechtspersoon waartoe het bestuursorgaan behoort.

Bepaling van de schade

Volgens vele jurisprudentie wordt voor de beantwoording van de vraag of een partij schade lijdt en in welke omvang, zoveel als mogelijk door de bestuursrechter aansluiting gezocht bij het civielrechtelijk schadevergoedingsrecht uit boek 6 van het Burgerlijk Wetboek. Voor het verzoek om een vergoeding voor immateriële schade wordt aansluiting gezocht bij de bepalingen uit het Burgerlijk Wetboek met betrekking tot een onrechtmatige daad. Bij vertragingsschade wordt weer aansluiting gezocht bij de bepalingen uit het Burgerlijk Wetboek ter zake van wettelijke rente.

Causaliteit, relativiteit en omvang schade

De te vergoeden schade behelst eveneens de schade die als gevolg van het primaire (oorspronkelijke) besluit is ontstaan. Als uitgangspunt wordt gehanteerd, dat de schade een gevolg moet zijn van het vernietigde besluit (in de regel dus de beslissing op het  bezwaarschrift. In de praktijk beoordeelt de bestuursrechter aldus of de ontstane schade is ontstaan door en sinds het primaire besluit.

Volgens jurisprudentie dient de gestelde schade in zodanig verband te staan met het vernietigde besluit dat zij het bestuursorgaan, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een gevolg van dat besluit kan worden toegerekend. Echter, van schade ten gevolge van een rechtens onjuist besluit kan geen sprake zijn als ten tijde van het nemen van dat besluit een rechtmatig besluit zou hebben kunnen worden genomen dat naar aard en omvang eenzelfde schade tot gevolg zou hebben gehad. Een causaal verband kan ontbreken als degene die om vergoeding van schade vraagt geen maatregelen heeft getroffen om de schade te beperken of te voorkomen.

De schadestaatprocedure

De bestuursrechter zal mogelijkerwijs het onderzoek in het kader van het beroep heropenen om de exacte omvang van de schadevergoeding te kunnen vaststellen. De beslissing tot heropening dient wel uitdrukkelijk te worden opgenomen in de uitspraak tot het gegrond verklaren van het beroep waarin eveneens kenbaar moet worden gemaakt op welke wijze het onderzoek wordt voortgezet. Het betreft een ambtshalve te nemen beslissing, maar uiteraard kan er ook door een partij om worden verzocht. Heropening is niet bedoeld om de principevraag of schadevergoeding moet worden toegekend te beoordelen, maar het slechts gaan om het bepalen van de omvang van de schade.

Het onderzoek dient te leiden tot een nadere, dus afzonderlijke uitspraak over de omvang van de toe te kennen schadevergoeding. Een schadestaatprocedure is een vervolg van de procedure in beroep. De kosten van de in het kader van die vervolgprocedure verrichte proceshandelingen kunnen voor vergoeding in aanmerking komen, althans voor zover ze kunnen worden aangemerkt als proceshandelingen in de zin van het “Besluit Proceskosten bestuursrecht”. De schadestaatprocedure is overigens een afzonderlijke procedure en deze telt dan ook niet mee voor de berekening van de redelijke termijn waarbinnen de rechter in de hoofdzaak uitspraak moet doen.

Hoger beroep

Zowel de beslissing waarin direct bij de hoofduitspraak over de schadevergoeding wordt beslist als de nadere uitspraak in het kader van de schadestaatprocedure, zijn vatbaar voor hoger beroep. Volgens de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State kan een verzoek tot vergoeding van schade niet voor het eerst in hoger beroep gedaan worden (dus zonder dat dit eerst in de beroepsprocedure aan de rechtbank is verzocht).

Zelfstandig schadebesluit

Naast de mogelijkheid tot een verzoek om schadevergoeding dat in de beroepsprocedure moet worden gedaan, bestaat er ook de mogelijkheid om bij het bestuursorgaan een afzonderlijk verzoek in te dienen om vergoeding van schade die het gevolg is van het vernietigde besluit. De mogelijkheid tot uitlokking van een dergelijk zelfstandig schadebesluit (ook wel zuiver schadebesluit genoemd) is vooral van belang voor de gevallen waarin pas na de beroepsprocedure (als na vernietiging een nieuw besluit wordt genomen) duidelijkheid bestaat over de geleden schade.

Volgens jurisprudentie kan tegen een zelfstandig schadebesluit in beginsel beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter, mits tegen de schadeveroorzakende handeling ook beroep bij de bestuursrechter openstond. De mogelijkheid van beroep bij de bestuursrechter tegen een zelfstandig schadebesluit sluit de weg naar de burgerlijke rechter echter niet af. Partijen hebben dus de keus om in een bestuursrechtelijke procedure schadevergoeding te verzoeken of via het uitlokken van een voor beroep vatbaar zelfstandig schadebesluit of door middel van een gang naar de burgerlijke rechter.

Indien de bestuursrechter eenmaal beslist heeft op een beroep tegen een zelfstandig schadebesluit, dan kan men met dezelfde vordering niet meer terecht bij de burgerlijke rechter. Omgekeerd kan na een oordeel van de burgerlijke rechter op zichzelf wel om een besluit worden gevraagd, maar kan door het bestuursorgaan in dat besluit eenvoudigweg worden aangehaakt bij het oordeel van de burgerlijke rechter.

Schadevergoeding bij intrekking beroep

Bij intrekking van het beroep kan de bestuursrechter geen schadevergoeding toekennen, omdat er dan geen sprake is van een gegrondverklaring van het beroep. Wel heeft de bestuursrechter een afzonderlijke mogelijkheid om een bestuursorgaan tot schadevergoeding te veroordelen in het geval dat de eiser zijn beroep heeft ingetrokken, omdat het bestuursorgaan (gedeeltelijk) aan hem is tegemoetgekomen. De bestuursrechter kan dus bij een intrekking van het beroep alleen tot een toekenning van schadevergoeding overgaan wat betreft de schade die de indiener van het beroepschrift heeft geleden en dus niet met betrekking tot een andere partij in het geding.

Een verzoek tot vergoeding van schade kan slechts plaatsvinden tegelijkertijd met de intrekking van het beroep, anders wordt het verzoek niet ontvankelijk verklaard. Als de eiser tijdens de zitting mondeling zijn beroep intrekt omdat hem blijkt dat het bestuursorgaan alsnog aan hem tegemoet komt, dan kan ook het verzoek om een veroordeling tot schadevergoeding mondeling worden gedaan. In dat geval zal door de griffier aantekening of proces-verbaal worden opgemaakt.